Incentivos para avanzar en transparencia - Revista Haz

Incentivos para avanzar en transparencia

El cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa y una respuesta adecuada a la normativa en materia de derecho de acceso a la información pública siguen siendo dos aspiraciones que no se cumplen en todas las administraciones. ¿Hay incentivos para promover el cumplimiento de las leyes de transparencia?
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Rafa Camacho8 noviembre 2022

El artículo 1 de la Ley 19/2013 de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno dice que “tiene por objeto ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos, así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento”.

La parte final, la del incumplimiento, hace referencia en realidad a solo un apartado de la Ley, el Título II relativo al Buen Gobierno, en el que se recogen las sanciones (artículo 30) asociadas a las infracciones que se enumeran en los artículos precedentes (infracciones en materia de conflicto de intereses -art.27-; en materia de gestión económico presupuestaria –art. 28-, y disciplinarias -art. 29-).

Estas sanciones tienen una relación directa con normativas precedentes y se refieren, básicamente, a la actividad como altos cargos. En ningún caso aparece la posibilidad de sancionar por incumplimiento de las obligaciones contenidas en el Título I, Transparencia de la actividad pública, en sus capítulos II (Publicidad activa) y III (Derecho de acceso a la información pública), que son los que nos ocupan en materia de cumplimiento de la legislación de transparencia.

En este sentido, y siguiendo las numerosas voces que han secundado esta propuesta, el primer incentivo para el cumplimiento de la transparencia es precisamente la redacción de un régimen sancionador.

Por no ahondar en exceso en la multitud de argumentadas referencias doctrinales y profesionales que podemos encontrar secundando la necesidad de corregir esta falla de nuestra ley básica de transparencia, que sí han superado otros desarrollos legislativos autonómicos, sirva como muestra el de uno de los actores más implicados en esta cuestión, los organismos de control estatal y autonómicos.

La Red de Consejos y Comisionados de Transparencia, que incluye a todos ellos, lleva desde la publicación de la ‘Declaración de Cádiz’ (Congreso Internacional de Transparencia, 2018) reclamando “el desarrollo efectivo de la potestad sancionadora”. Y es que, en efecto, hemos visto multitud de casos en que el incumplimiento de las resoluciones no tiene consecuencias más allá de las meramente reputacionales.


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“La transparencia con sangre no entra”

La publicidad negativa, como herramienta o arma disuasoria, tiene un alcance limitado, y más cuando se van sucediendo casos hasta acabar por normalizarse.

Llega un momento en que, noticia tras noticia, solo queda el sedimento de ‘una más, otra vez’. Y seamos sinceros, no deja de ser a día de hoy un disparo de corto alcance, tanto en lo cuantitativo (entendida como audiencia), como en lo cualitativo, entendida como comprensión de estos asuntos por parte del grueso de la opinión pública y como impacto profundo en la opinión publicada.

Otra cuestión que limita seriamente su alcance es la relacionada con la pérdida de fuelle electoral de la transparencia. Como ya venimos observando desde hace tiempo, la transparencia ha pasado a un segundo plano en los discursos políticos y particularmente en las campañas y citas electorales.

Se entiende que el coste electoral por el incumplimiento de la ley es muy bajo y que el acatamiento de determinadas resoluciones de los organismos de control puede tener más efectos adversos si se publica la información que si se recibe una amonestación en forma de reproche público, sin más consecuencias que el polvo que levante o el ruido que genere durante unos días.

Para completar la triada de esta falta de impacto inmediato de las multas como revulsivo de la transparencia, la falta de sanciones impuestas efectivamente en las comunidades autónomas en las que la legislación lo permite acaba de hacer ver que, por ahora, la pólvora de esta arma está, si no mojada, humedecida lo suficiente como para hacerla poco o nada efectiva. Como señalara hace ya tiempo el profesor Rafael Jiménez Asensio, “la transparencia con sangre no entra. Es un error de percepción. También de concepto”.

Algunas propuestas: los fondos Next

Si la sanción, la sangre, no es la solución, pongamos la mirada en soluciones o propuestas que busquen la implicación de las entidades para cumplir, al menos, con sus obligaciones de transparencia. Pongo el acento en ese al menos. Porque ser transparente no es cumplir la ley, por más que haya burócratas que se encastillen en lo meramente formal y administrativista.

No lo es porque no nos cansaremos muchas voces de repetir que la transparencia es una actitud que debe impregnar el funcionamiento de la institución y las relaciones de ésta con la ciudadanía. Y no lo es ni lo puede ser si se reduce a dar cumplimento, a veces con mayor esfuerzo y otras con lo justo para pasar el trámite, a una ley de mínimos que no deja de ser una recopilación de lo que simplemente es razonable.

Las sanciones no son la solución. Como señalara el profesor Rafael Jiménez Asensio, “la transparencia con sangre no entra. Es un error de percepción. También de concepto”.

Sin desviarnos del tema que nos ocupa, centrémonos en otras propuestas que se han puesto sobre la mesa y pueden ampliarse. Algunas se refieren a lo económico, que es un lenguaje que se entiende con facilidad, y es que cuando el poderoso caballero ‘Don Dinero’ habla (o amenaza con callar, como será el caso) todos escuchan. La otra propuesta se refiere a lo reputacional.

La primera mención para los planes antifraude relacionados con los Fondos Next Generation. Sabido es que la Unión Europea está dispuesta a contribuir a la recuperación post pandémica con generosas sumas de dinero, pero ha puesto entre las condiciones que las entidades solicitantes de dichos fondos deben contar con un plan propio de prevención del fraude. Ante esta coyuntura, son numerosos los ayuntamientos que se han puesto manos a la obra para elaborar el suyo. Esto es una buena noticia, aunque se le quiera buscar o encontrar algún pero.

Más allá de que los más pesimistas (o realistas informados) puedan pensar que simplemente se trata de papel mojado, de otra vacua declaración de intenciones sin alcance, lo cierto es que estos planes ponen varias cuestiones sobre la mesa y en el corazón de la entidad.

Primero, pone el asunto de la lucha contra el fraude y la corrupción en el debate, planteando la redacción de un texto que después pasa por ser votado por el pleno. Pero no acaba aquí, también llevan aparejado un mapa de riesgos para advertir de las llamadas red flags en la contratación (las bandereas rojas, situaciones que advierten de eventuales peligros), un código ético, un plan de formación para las personas empleadas públicas y un buzón de denuncias anónimo. Estas dos últimas medidas son, en cualquier caso y desde cualquier perspectiva, medidas positivas que mejoran la situación previa.

Las no subvenciones

Otra propuesta que se asemeja mucho a la anterior y ha sido planteada en el ámbito doméstico: no habrá subvenciones para quienes no cumplan con la transparencia. El Consejo de Cuentas de Castilla y León ha reivindicado muchas veces esta medida, que finalmente la Junta aceptó y plasmó por primera vez en 2021, incluyendo en la orden de convocatoria del Fondo de Cooperación Económica Local General como requisito a cumplir por las entidades beneficiarias la rendición de cuentas ante el órgano de control externo.

Esta propuesta podría ampliarse en otros aspectos relacionados con la transparencia, por ejemplo, en el derecho de acceso a la información. Si la Administración no responde en tiempo y forma a los solicitantes, puede verse afectada la recepción de determinados tipos de subvenciones, por citar alguna las no poco habituales para el fomento de la transparencia.

Sería una paradoja, podría pensarse, que quien necesita medios para cumplir la ley y por eso pide una subvención, no la reciba precisamente por no poder atender con sus medios a las solicitudes que le llegan.

Pero creo, siempre intentando ser comprensivo con la situación de multitud de administraciones, especialmente pequeñas entidades locales, que la cantidad de carga que les pueda suponer, apenas un puñado de solicitudes de acceso anualmente en algún caso concreto sea pretexto suficiente para no cumplir la ley.

Y es que en este caso nos encontramos con otro de los problemas enquistados de la transparencia: es una obligación menor, de segundo nivel, algo que se hará si da tiempo. Y no es aceptable. No hallarán la entidad que no encuentre el tiempo y las manos necesarias para justificar la documentación de una subvención en plazo. Sin embrago, seguro que encuentran la que no dio respuesta a una solicitud de acceso en tiempo y forma. Y es que eso es menos urgente, menos necesario, porque claro, no pasa nada.

No hallarán la entidad que no encuentre el tiempo y las manos necesarias para justificar la documentación de una subvención en plazo. Sin embrago, seguro que encuentran la que no dio respuesta a una solicitud de acceso en tiempo y forma.

Las evaluaciones de la transparencia

¿Recuerdan los rankings de Transparencia Internacional? Tenían aspectos muy positivos. El primero, que fueron la avanzadilla que introdujo el concepto de transparencia en los medios de comunicación y en la opinión pública. No es poca cosa.

Después, que a la estela de su paso se producía un efecto magnífico por los portales de transparencia evaluados. No todos, pero se entiende la generalización: era el momento de ponerse formales y dejar toda la información lo mejor posible para el paso de la evaluación, que después tendría eco en los medios de comunicación y emplazaría a los ayuntamientos más transparentes.

Esto justamente es de los aspectos menos positivos a su vez, porque acabó asimilando el ser transparente a salir bien en la evaluación del portal (como acertadamente analizó Sergio Jiménez en su día, dejando negro sobre blanco una percepción compartida por muchos), obviando otros aspectos como por ejemplo la respuesta adecuada a las solicitudes de acceso a la información u otras cuestiones. Porque repetimos lo comentado anteriormente, la transparencia no es solo cumplir con la publicación de los indicadores que exige la ley, y otros que puedan añadirse.

Pues bien, Transparencia Internacional (TI) ya no los hace. El último referido a ayuntamientos (el ITA, solo para los mayores de 50.000 habitantes, otra limitación comprensible) se publicó en 2017. El de comunidades autónomas (el INCAU) en 2016. Y no van a volver, al menos hasta donde se sabe a fecha de hoy.

Como decía, tenían sus cosas buenas y menos buenas. Sin entrar a valorar la profundidad del análisis, lo que sí es innegable era el efecto positivo que generaba en las entidades que eran evaluadas. Se hacía un esfuerzo, que en ocasiones decaía tras el paso de los indicadores mediáticos.

Este testigo lo han recogido otras entidades, entre las que destaco al Mapa Infoparticipa, por haber sido creado por un grupo de investigación (ComSET) de la Universidad de Barcelona y que tiene, como el mencionado de TI, cosas buenas y no tan buenas, y, vuelvo a repetir, sin entrar a valorar la profundidad del análisis y la suficiencia o no de los indicadores, lo que daría para varios artículos.

En el lado positivo, que incluye a todos los municipios de las Comunidades por donde pasa; en el negativo, que pasa por muy pocas (Cataluña, Comunidad de Madrid, Comunidad Valenciana, Región de Murcia y Baleares). Infoparticipa tiene el mismo efecto ‘abrillantador’ sobre los portales que tenía el ITA, con la ventaja de que los pequeños municipios también “salen en la foto” y es motivo de reconocimiento para el trabajo de estas entidades que cuentan con los medios justos.

Este efecto reputacional, positivo o negativo, es necesario. Lo es porque pone a la transparencia en los medios, porque incentiva al cumplimiento a las entidades, porque genera cultura y debería generar hábitos de trabajo, de gestión, en las entidades. Hábitos que ya se dan en las formas de trabajar de muchas entidades, con o sin incentivos, por el desarrollo de una manera de hacer que ya lleva unos años funcionando en muchas entidades.

Si pretendemos contribuir a promover un cambio cultural del calado que significaría la apertura real de las instituciones, no podemos esperar resultados inmediatos. Pero renunciar a este empeño es la peor de las soluciones.

Una alternativa a este modelo de indicadores es la propuesta del Comisionado de Transparencia de Canarias, T-Canaria, basado en el MESTA del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y que ya ha exportado con éxito al Consejo de Transparencia de la Región de Murcia, y su sistema de autoevaluación, del que ya se ha hablado en este espacio en varias ocasiones.

Es un modelo complejo, que tiene muchas cuestiones en cuenta y que atiene no solo al qué se publica sino también al cómo, algo que no debe ser secundario si de verdad queremos tener instituciones transparentes.

La autoevaluación tiene sus ventajas y sus inconvenientes. El aliciente puede ser menor si se persigue únicamente el mero reconocimiento, pero si se busca la excelencia, es una herramienta de calidad, exigente y alejada de prisas mediáticas.

Ingenuidad y certeza

Desde estas líneas solemos plantear ideas que promuevan la transparencia y el gobierno abierto en positivo, con espíritu constructivo si bien a veces puede pensarse que raya lo ingenuo. Por el momento (y espero que por largo tiempo) me mantendré en esta línea, porque parto de la idea ya comentada en otras columnas anteriores: si pretendemos contribuir desde múltiples espacios a promover un cambio cultural del calado que significaría la apertura real de las instituciones, no podemos esperar resultados inmediatos.

Los años que han pasado son muchos, pero no tiene que ser suficientes. ¿Cuántos años lo serían? No tengo la respuesta, pero sí la certeza de que renunciar a este empeño por falta de resultados o por insuficiencia en la satisfacción de expectativas, y abandonarnos a la resignación de que el cambio no es posible, es la peor de las soluciones.

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