Bonos de impacto social: Financiando el éxito y no solo las buenas intenciones

Todavía tenemos frescas en la retina las imágenes de los disturbios que tuvieron lugar en Londres este verano, los más violentos de las últimas décadas. Aunque los motivos que originaron las revueltas son múltiples, todos los expertos coinciden en que entre las causas destaca la situación social en la que viven muchos de esos jóvenes.

La mitad de los 2.800 detenidos son menores de edad, pertenecientes a familias desestructuradas que viven en barrios deprimidos (como Hackney al este de Londres, Lewisham, Peckham, Croydon y Claham Junction al sur, Camden y Einfield al norte y Ealing al oeste), donde el paro y la violencia son monedas de cambio corriente.

Con el fin de atajar este problema y hacer frente a las críticas por los recortes sociales (la coalición Cameron-Clegg se propone ahorrar 92.000 millones de euros que, lógicamente, afectarán al presupuesto de seguridad y protección social), Nick Hurd, Minister for the Big Society (en España el Ministro de Asuntos Sociales), se apresuró a anunciar el pasado mes de agosto el lanzamiento de una emisión de «Bonos de Impacto Social», BIS, (Social Impact Bonds) por valor de 40 millones de libras para atender a 120.000 familias financiando programas dirigidos a reducir el número de embarazos no deseados, el desempleo y los índices de criminalidad.

Durante mucho tiempo las administraciones públicas han estado financiando programas que proporcionaban información sobre cuántas personas habían sido atendidas, pero muy poco sobre cómo esos programas habían cambiado sus vidas. La necesidad de captar recursos, cada vez más escasos debido a las restricciones presupuestarias por la crisis económica, y la mayor exigencia de mostrar resultados ha obligado a muchas administraciones públicas a buscar nuevas fórmulas de financiación que ofrezcan al contribuyente información sobre los resultados alcanzados. Son los llamados payment for success (pago por resultados).

Los BSI, término acuñado por The Young Foundation, una de las fundaciones europeas líderes en los temas de innovación social, es una de las modalidades de los payment for success.

Los BSI se instrumentan a través de un contrato de servicios entre una administración pública y una organización proveedora de servicios sociales en el que la financiación se condiciona a la obtención de determinados resultados u objetivos sociales. La novedad de este modelo se encuentra no solo en vincular la financiación a la obtención de resultados, sino al hecho de que el gobierno mediante su compromiso de pagar a cambio de resultados consigue incentivar la participación de inversores privados en la financiación de los programas.

A través de los BSI los inversores privados acuerdan financiar determinadas iniciativas sociales impulsadas por organizaciones que demuestren resultados en ese campo. El retorno de la inversión se garantiza por los organismos de la administración pública, siempre que la organización proveedora del servicio demuestre que ha conseguido los resultados. Si los resultados no se producen, entonces los inversores privados no recuperan su inversión.

Los elementos esenciales de estas prometedoras herramientas son:

– Una entidad social capaz de demostrar que su proyecto genera valor social y ahorros para una administración pública y de replicar y/o superar estos resultados con una población definida en un plazo determinado.

– Un sistema y una metodología creíbles para medir el beneficio económico que obtiene la administración pública por los resultados generados por la entidad social.

– Una administración pública dispuesta a contratar un servicio cuyo precio varía en función de los resultados conseguidos por la entidad, según los términos negociados de antemano.

– Unos o varios inversores dispuestos a «dar» dinero a una entidad social para que preste un servicio –a veces a través de una entidad intermediaria– con la expectativa de que les devolverán su capital invertido y la posibilidad de conseguir un margen financiero modesto en función del éxito de la entidad social al cumplir con los objetivos negociados. Los inversores asumen el riesgo de renunciar a su capital en caso de incumplimiento de los resultados acordados.

La primera iniciativa de BSI surgió en Gran Bretaña, impulsada por Social Finance, una organización creada a comienzos del año 2010 con el fin de diseñar y lanzar al mercado nuevos vehículos de inversión social. En septiembre de 2010 el Ministerio de Justicia, conjuntamente con Social Finance, lanzó la primera iniciativa de BSI dirigida a la financiación de servicios de prevención de delincuencia. Social Finance constituyó un fondo captando, aproximadamente, cinco millones de libras de particulares e instituciones.

El gobierno se ha comprometido a asegurar un retorno financiero a los inversores siempre que la organización demuestre que la población atendida, expresidiarios con penas de cárcel inferior a 12 meses procedentes de la prisión de HMP Peterborough, localizada en una ciudad situada a 118 kilómetros al norte de Londres, tiene unos índices de reincidencia inferiores a los reclusos de otras prisiones similares.

El argumento resulta muy sencillo: si las organizaciones sociales demuestran que gracias a los programas de prevención han conseguido rebajar el índice de reincidencia de los expresidiarios (ofenders), eso implicará unos ahorros importantes para el Estado que, gracias a esos resultados, tendrá que destinar menos recursos a seguridad, rehabilitación, prisiones, etc.

En el caso de que los resultados se confirmen y, por tanto, también los ahorros, el Estado se compromete a devolver el capital a los inversores junto con un pequeño margen que se calculará en función de los ahorros conseguidos. En la actualidad, los BSI se están aplicando en diferentes países (Vid. Algunos ejemplos).

Como es fácil de entender, este esquema de financiación ofrece ventajas a todos los participantes.

– Para el gobierno: es una forma de pagar en función de los resultados que le libera de los costes de prestación de servicios directos y traslada el riesgo financiero a los inversores privados que no recibirán un retorno si los resultados no se alcanzan.

Las administraciones públicas también tienen la oportunidad de aprender de las conclusiones y de replicar las innovaciones que han sido validadas durante un proceso riguroso de medición de resultados.

– Para los proveedores de los servicios sociales: a diferencia de otras modalidades de «pago por resultados» los proveedores de los servicios no son financiados en función de los resultados y no comparten el riesgo; los proveedores son pagados por sus servicios, lo que proporciona muchas ventajas a las ONG que no eran capaces de asumir los riesgos bajo el modelo tradicional de payment by results.

Otra ventaja adicional es que bajo el esquema de los BSI se admite que puedan colaborar diferentes organizaciones en la consecución de los resultados y que la selección no la hace el gobierno sino las entidades intermediarias. La estructura de los BSI asegura que todos los financiadores que participan exigen a las entidades sociales resultados idénticos y acuerdan un único proceso de evaluación.

Las entidades sociales no tienen que hacer «juegos malabares» intentando satisfacer las múltiples solicitudes de información sobre los resultados de los diferentes donantes.

– Para los inversores: los BSI combinan objetivos sociales y de rentabilidad ofreciendo a los inversores ese doble retorno (blended return) que para algunos tiene mucho valor.

– Para la sociedad: los BSI pueden financiar actividades y sectores que no siempre merecen la atención de los organismos públicos, en especial cuando se trata de programas o iniciativas de prevención que no son atractivas de financiar por los organismos públicos, máxime en épocas de crisis. Además, en el esquema de los BSI el gobierno no prescribe cómo se han de prestar los servicios, lo que abre un campo más amplio para la innovación.

A la vez, hay inversores «interesados» que tenderán a presionar a las administraciones públicas para que tomen en cuenta los resultados (buenos y malos) de los programas ya financiados a la hora de asignar futuros recursos.

– Para los beneficiarios: algunos grupos, como por ejemplo los delincuentes, pueden verse beneficiados con este esquema al obtener financiación para programas de prevención que en otro caso podría ser difícil obtener. Y con el enfoque puesto en conseguir resultados, se supone que el gobierno dejará de financiar programas menos eficaces que restan recursos y participación a los beneficiarios de iniciativas de mayor envergadura.

Pero junto a las evidentes ventajas que el modelo de los BSI ofrece, son también muchos los retos que tiene por delante, entre los que cabe mencionar: n Los casos existentes son todavía poco numerosos y, por tanto, no es posible extraer muchas conclusiones sobre sus ventajas y eficacia.

– Existe el riesgo de solapamiento con otros programas de financiación pública. En una situación de crisis esta competencia y riesgo es menor, pero cuando la situación de crisis desaparezca el éxito del modelo descansará en la factibilidad de medir los resultados alcanzados. Para resolver este problema, tanto los contratos como los sistemas de medición tendrán que ser más complejos o ligados a algún tipo de acuerdo de colaboración con los organismos públicos.

– Dado que el BSI es una herramienta presupuestaria tan atractiva para los gobiernos, las iniciativas que se prestan a este tipo de financiación pueden desviar fondos públicos de otras iniciativas con resultados menos tangibles, de menor impacto económico en las administraciones públicas y/o medibles solo a largo plazo.

– Con el afán de las administraciones públicas de minimizar pagos anticipados o los deseos de los intermediarios de gestionar más transacciones, estos actores podrían animar a las entidades sociales a participar aunque no tengan los antecedentes o la capacidad de gestión necesaria para conseguir los resultados prometidos. Esto perjudicaría a la entidad social, a los inversores y a la herramienta misma de los BSI.

– Problemas relacionados con la escala y los costes de medición y de transacción.

– El papel del intermediario entre los diversos actores es muy crítico y no existen muchas organizaciones que combinen capacidad negociadora con los diferentes protagonistas, cualificación financiera y conocimiento del funcionamiento tanto de la administración pública como del tercer sector, de donde vienen los proveedores habituales de los servicios sociales contratados.

Algunos ejemplos

Reino Unido. Un Social Impact Bond para financiar la disminución del índice de reincidencia de 3.000 expresidiarios en Peterborough. Si en seis años se consigue una reducción del índice de reincidencia mayor que el 7,5%, los inversores recibirán un retorno financiero proporcional a los ahorros que acumula el Ministerio de Justicia por dicha disminución. Por ejemplo, una reducción de 12,5% en reincidencia daría un retorno de 13% a los inversores. Sin embargo, si la reducción es menor de 7,5%, los inversores pierden su capital.

Australia. El gobierno de New South Wales, estado de Australia, ha anunciado que va a dedicar 25 millones de dólares en capital semilla (aportación inicial de capital) para lanzar un programa piloto de bonos de impacto social.

Financiarán programas para evitar la criminalidad entre los jóvenes, para apoyar a familias en riesgo de exclusión social y para proporcionar servicios a personas con discapacidad. Para el proyecto piloto se prevé financiación directa a entidades sociales, sin intermediario.

EEUU. Nacional. El presupuesto del presidente Obama para 2012 incluye hasta 100 millones de dólares para financiar iniciativas de «Pago por Éxito» en 7 áreas programáticas que tocan educación, formación e inserción laboral, atención a niños con discapacidades y otros, a nivel nacional, regional o local. La legislación contempla contratos para conseguir resultados a largo plazo, más allá que los típicos ciclos presupuestarios de uno o dos años, y pone énfasis en la colaboración con filántropos y otros inversores.

EEUU. Minnesota. En su último presupuesto, el estado de Minnesota incluyó 20 millones de dólares para un programa piloto de «Bonos de rendimiento de capital humano». Los fondos desembolsados, a precio de mercado, en esos bonos municipales AAA, formarían un fondo común para financiar contratos de «pago por rendimiento» con proveedores ONG precalificados para la provisión de servicios sociales. El modelo se basa en Twin Cities Rise, un exitoso programa de contratación por rendimiento que ya lleva 13 años en ese estado.

Por CE / Kristin Majeska

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