Cómo han logrado las instituciones canarias rendir cuentas en lugar de ocultarlas

El Comisionado de Transparencia de Canarias ha conseguido en menos de seis años que la totalidad de sus instituciones públicas (345) y la mayoría de las entidades privadas (2.700) se sometan voluntariamente a su sistema de autoevaluación.
<p>Las instituciones canarias se han convertido en un ejemplo de buenas prácticas de rendición de cuentas gracias a las evaluaciones anuales que realiza el Comisionado de Transparencia, encargado de fomentar y controlar la transparencia en Canarias. En la imagen, Fuerteventura. </p>

Las instituciones canarias se han convertido en un ejemplo de buenas prácticas de rendición de cuentas gracias a las evaluaciones anuales que realiza el Comisionado de Transparencia, encargado de fomentar y controlar la transparencia en Canarias. En la imagen, Fuerteventura.

Velar por la transparencia es una tarea compleja y costosa. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) estatal lo ha demostrado desde 2015, gastando más de 60.000 euros en servicios jurídicos para afrontar las demandas de diversas instituciones y entidades públicas que preferían demandar al Consejo antes que cumplir con las solicitudes de los ciudadanos.

Un coste que, como el propio organismo comenta en sus memorias anuales, se podía ahorrar si dichas instituciones hubieran publicado desde el principio la información solicitada y cumplieran con las obligaciones de la Ley de transparencia. Pero este problema no es exclusivo del Consejo estatal, ya que el cumplimiento de las normas de transparencia por parte de entidades regionales y locales tampoco es exhaustivo.

En la Comunidad Autónoma de Canarias, su Ley de transparencia entró en vigor en enero de 2015 y creó el Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública para fomentar, analizar, controlar y proteger el derecho de los ciudadanos canarios a saber qué hacen sus instituciones públicas. Así que, en 2016, el Comisionado realizó su primera evaluación de las entidades principales que forman parte del Gobierno regional, de los siete cabildos y más de 80 ayuntamientos, pero ese año solo rindieron cuentas 37 entidades públicas de 96.

Helen Darbishire, directora de Access Info Europe, recuerda a Revista Haz que, en la actualidad, España no tiene reconocido el acceso a la información pública como un derecho fundamental. Este hecho dificulta el cambio de mentalidad de las instituciones para que interioricen la transparencia como un valor inherente a su actividad, y por este motivo, Darbishire considera que es muy importante que “todas las instituciones tengan una evaluación de sus niveles de transparencia hecha por entidades independientes”.

Asimismo, Ana Gloria Gómez, directora de Evaluaciones de Dyntra, coincide en que “el verdadero avance en materia de transparencia viene de la mano de las evaluaciones” y señala al sistema de autoevaluación del Comisionado de Transparencia de Canarias como el “claro ejemplo” de este logro, prueba de ello es que las instituciones canarias muestran unos niveles de cumplimiento que están por encima del resto de comunidades autónomas, a pesar de tener una de las normativas más exigentes de España.

Por comparar con otras comunidades, en la Región de Murcia, por ejemplo, la rendición de cuentas de las entidades públicas se encuentra en torno al 50%. Por otra parte parte, los resultados de las últimas evaluaciones del Consejo de Transparencia estatal (2023) muestra índices de cumplimiento en torno al 46% en el sector público y del 35% en las entidades perceptoras de subvenciones.

“El verdadero avance en materia de transparencia viene de la mano de las evaluaciones (…). Y el sistema de autoevaluación del Comisionado de Transparencia de Canarias es el claro ejemplo”, Ana Gloria Gómez, de Dyntra.

¿Cómo funciona el sistema canario?

Aunque existen varios sistemas de evaluación de la transparencia, como el del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estatal -llamado Mesta (Metodología de Evaluación y Seguimiento de la Transparencia)-, así como otros sistemas que han desarrollado organizaciones de la sociedad civil como Dyntra, Transparencia Internacional o Fundación Haz, que miden la transparencia voluntaria de las diferentes instituciones de la sociedad, el sistema de autoevaluación canario destaca por su alta implantación y, además, por haberlo logrado en poco tiempo: entre 2015 y 2021.

¿Cuál es su secreto? Según explica el responsable del Comisionado de Transparencia de Canarias, Daniel Cerdán, su sistema de autoevaluación está diseñado aunando la metodología de la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (Aeval), antes de que desapareciera, y la desarrollada por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estatal. El Comisionado canario fue el primero en adaptar esta metodología para desarrollarla en un programa informático que permitiera su aplicación y poder extenderla a todos los operadores canarios, empezando por las entidades públicas y luego sumando a las privadas.

La herramienta informática se llama T-Canaria y se utiliza para elaborar el Índice de Transparencia de Canarias que muestra un ranking ordenado por las puntuaciones que han obtenido cada uno de los sujetos evaluados por el Comisionado, en función del cumplimiento con la publicación de información, que va desde la obligatoria básica como es la organizativa, institucional y financiera, hasta los datos tan relevantes para la transparencia como son los contratos, obras públicas, concesiones de servicios, estadística, ordenación del territorio y derecho de acceso, entre otros.

La característica más destacada de este sistema es que facilita la cooperación entre las entidades evaluadas y el órgano evaluador de manera que el Comisionado aporta para cada tipo de sujeto – ya sea un Gobierno, municipio, fundación, empresa pública, etc.- el mapa de obligaciones informativas que le corresponde según la Ley de Transparencia de Canarias y de la Ley estatal.

Una vez que se han dibujado esos mapas de obligaciones para cada sujeto obligado, se construye el portal de transparencia de cada entidad y se carga en el sistema del Comisionado los enlaces donde se publica la información y los contenidos para cumplir con la transparencia.


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Por tanto, T-Canaria funciona como un ‘test de autoevaluación’ con respuesta inmediata para la entidad indicándole una puntuación tentativa. “Para cada obligación cumplida, el sistema informático les aporta inmediatamente las décimas de puntuación que van sumando a su nota. De forma que, cuando acaba la evaluación, ellos mismos saben indicativamente el nivel de calidad y de cumplimiento de su portal”, explica Cerdán para Revista Haz.

Una vez cerrado el periodo de remisión de las autoevaluaciones al Comisionado, este se encarga de verificar que efectivamente los datos están publicados y en la forma en que las entidades han dicho que están y, posteriormente, las notas se ajustan en función de esa verificación -unas veces a la baja, y otras, a la alta-, dando una puntuación final a cada entidad evaluada.

Esta cooperación, como la llama el Comisionado canario, entre el sujeto evaluado y el órgano evaluador es lo que diferencia al T-Canaria de otros sistemas de autoevaluación, ya que es el único sistema que lo permite, facilitando a la entidad sometida al control y a la auditoría participar en la misma medida en el proceso.

<p>Daniel Cerdán, responsable del Comisionado de Transparencia de Canarias, explica que la cooperación entre el órgano evaluador y la institución evaluada es lo que diferencia al modelo canario de otros. Foto: Andrés Gutiérrez Taberner.</p>

Daniel Cerdán, responsable del Comisionado de Transparencia de Canarias, explica que la cooperación entre el órgano evaluador y la institución evaluada es lo que diferencia al modelo canario de otros. Foto: Andrés Gutiérrez Taberner.

La representante de Dyntra destaca del sistema canario “la buena comunicación en relación a las evaluaciones” como uno de los puntos positivos, así como el laborioso trabajo que hay detrás de la revisión de cada uno de los informes de evaluación, donde se reporta punto por punto qué información está pendiente de mejora.

Asimismo, la Unidad Responsable de Información Pública del Servicio Canario de la Salud (URIP-SCS) afirma que esta metodología les permite detectar los puntos débiles para mejorarlos porque evalúa los distintos componentes que intervienen en la transparencia de la actividad pública: “esto explica que cada año la mayoría de las entidades mejoren o mantengan una determinada puntuación”, indican desde la entidad evaluada.

La importancia de evaluar cada mismo periodo de tiempo

Asimismo, la periodicidad de las evaluaciones, que se realizan sin excepción anualmente, sirve de aliciente para que “no se olvide el compromiso de cumplimiento”. Un elemento que el propio Cerdán ha destacado: “Si tuviera que pensar y definir algunos elementos que han podido hacernos caminar bien, el primero sería el haber hecho todos los años, isla por isla, antes de la pandemia, sesiones formativas a todos los operadores públicos”.

Según los expertos consultados, no solo basta con tener una buena norma sobre transparencia, sino que resulta igualmente necesario someterla a control. En este sentido, Gómez, de Dyntra, señala que otras áreas del Gobierno Abierto como es la reutilización de datos, si no está sometida a evaluación se toma menos en serio por muchas Administraciones públicas y termina siendo una de las cuestiones “olvidadas”.

“Cuando no existe un sistema de control, las Administraciones, que ya tienen un gran número de exigencias y cambios durante los últimos años, tienden a dejar desatendidas algunas normativas, pese a su carácter obligatorio”, señala Gómez.

Por otra parte, la evaluación anual tiene cierto “efecto emulador” entre las entidades y eso las impulsa también hacia la mejora colectiva. Gracias a las notas de excelentes, notables, aprobados rasos y suspensos, las instituciones y entidades canarias empezaron a copiar a quienes lo hacían bien, porque la lista de notas es publicada en la prensa canaria y ninguna quería figurar en los últimos lugares.

Desde el Servicio Canario de la Salud afirman que las evaluaciones anuales suponen “un proceso de mejora constante en el que no solo las Administraciones públicas, sino el sector privado obligado, se comprometen a mantener o superar su transparencia efectiva a través de la nota obtenida en el Índice de Transparencia de Canarias”.

En el índice de puntuaciones se puede ver que en 2018 la nota media de las entidades públicas era un escaso aprobado -un 5,27- y desde entonces ha ido mejorando hasta alcanzar un notable en 2023 -7,8-. Las otras entidades, como las corporaciones de derecho público y las entidades privadas subvencionadas, se han sumado a la autoevaluación a partir de 2019 y sus notas medias todavía son mejorables, ya que en el caso de las primeras apenas superan el aprobado -6,4- y las privadas ni siquiera lo alcanzan, aunque por poco -4,5-.

<p>Fuente: Comisionado de Transparencia de Canarias.</p>

Fuente: Comisionado de Transparencia de Canarias.

En muchos casos, se debe a que las entidades no conocían sus obligaciones y, gracias a los correos del Comisionado Canario se enteraron de que debían tener información sobre sus ayudas públicas en la web, por este motivo a partir de 2020 y 2021 se observa ese éxito en la respuesta de más de 300 entidades públicas y más de 2.700 entidades privadas que recibieron ayudas públicas para responder a la crisis del Covid-19.

No es una foto, se trata de progresar adecuadamente

En 2015, cuando comenzaron a hacerse las primeras evaluaciones, el Comisionado no disponía de la herramienta informática y los cuestionarios se rellenaban con tablas de Excel y debían enviarse por correo electrónico.

A partir de 2017, se produce el despegue de la autoevaluación al desarrollarse la aplicación T-Canaria y desde entonces, cada año ha ido aumentando progresivamente hasta llegar a más de 3.300 entidades evaluadas en 2022.

Esta labor ha merecido el reconocimiento de la sociedad civil con el Premio NovaGob Excelencia 2019 al buen gobierno e integridad por el “modelo de evaluación de las instituciones públicas” del Comisionado canario. Según explica Loredana Stan, directora de la Fundación NovaGob, cuyo objetivo es impulsar la innovación pública, estos galardones se conceden tras un proceso de selección donde la fundación no interviene, ya que las candidaturas aceptadas pasan a ser directamente votadas por la comunidad y, en algunos ejes, las tres que han obtenido más respaldo son evaluadas por un jurado independiente, como sucedió con la candidatura del Comisionado de Canarias.

Posteriormente, el Ministerio de Política Territorial y Función Pública en 2021 también le otorgó el Accésit del Premio Nacional de Innovación Pública 2020 por el desarrollo de la herramienta informática T-Canaria, que ha demostrado ser clave para extender la rendición de cuentas a todas las entidades canarias.

No obstante, Cerdán señala que lo “más complicado es haber armado un compromiso y una lealtad mutua entre las entidades llamadas a evaluarse y el equipo del Comisionado de Transparencia”, y eso lo han conseguido despertando la confianza de las entidades evaluadas cuando han podido comprobar que el Comisionado es una institución neutral y que el cálculo de las notas es absolutamente objetivo.

Desde la Unidad de Información del Servicio Canario de Salud señalan que las claves del éxito del sistema canario es que mide el rendimiento en materia de transparencia y hace públicos los resultados con el listado de entidades cumplidoras e incumplidoras, consiguiendo así una mayor implicación por la transparencia.

Actualmente, comunidades como Murcia y Navarra han extrapolado el sistema canario de autoevaluación y otras están estudiando su adaptación, ya que la metodología está disponible para cualquier institución y solo necesita adaptar el mapa de obligaciones a las características de las entidades de cada comunidad y sus normativas.

A nivel estatal, el modelo de evaluación del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno es parecido al canario, pero se diferencia en que no cuenta con el soporte colaborativo de la herramienta informática. Al realizarse la evaluación manualmente llegan a menos sujetos y, además, tienen un universo de evaluación mucho más grande, por lo que les resulta imposible tener un índice global que refleje el comportamiento de todo el sistema completo cada año.

Por otra parte, Gómez de Dyntra señala algunos puntos ciegos del sistema de autoevaluación canario, ya que considera que fomenta el cumplimiento de la transparencia sin tener en cuenta la perspectiva del ciudadano y no fiscaliza la veracidad de los datos publicados. Además, considera que se valora el esfuerzo en el momento de la evaluación y la mayoría de los ítems solo se actualizan para el momento de la nota: “Se olvida que la transparencia es un esfuerzo permanente por parte de las Administraciones”, afirma Gómez.

Cabe recordar que hay entidades canarias incumplidoras con la transparencia y en estos casos Cerdán explica que donde suelen fallar es en el cumplimiento de “la transparencia reactiva”, es decir, en las respuestas a las solicitudes de información de los ciudadanos y es ahí donde el nivel de cumplimiento es menor.

De cara al futuro, el Comisionado prevé que se mantendrá el alto nivel de autoevaluación, observando el aumento progresivo de entidades que cada año se someten al T-Canaria y, sobre todo, porque señalan como factor determinante el esfuerzo conjunto del Comisionado con más de 3.200 personas que en el último año (2022) se han dedicado a divulgar y formar sobre la Ley de transparencia a los operadores que se incorporan a la evaluación, fundamentalmente en empresas y entidades sin ánimo de lucro que reciben ayudas públicas, pero que todavía no conocen bien sus obligaciones informativas.

“No creo que se rebaje el nivel de cumplimiento porque nadie quiere dar pasos atrás cuando ha conseguido un nivel y ha logrado mantenerse durante años; además, la formación que ya tienen las más de 3.200 entidades que se autoevalúan, les supone que cada año cuesta menos realizarla y les supondrá menos esfuerzo mantener los portales de transparencia actualizados”, concluye Cerdán.

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