Los 5 riesgos y retos de la gestión de los fondos europeos Next Generation

La primera actividad en el marco de esta iniciativa ha sido el webinar Fondos Next Generation: transparencia, integridad e impacto. ¿Cómo gestionar los riesgos?, que tuvo lugar el pasado 24 de marzo y contó con la participación de los expertos: Jonás Fernández, diputado parlamentario europeo; Elisa de la Nuez, secretaria de Fundación Hay Derecho; Gregorio Moreno, director general de Presupuestos de la Comunidad de Madrid, y Alberto S. Navalpotro, consejero delegado de Inbonis, que dieron su visión sobre las medidas que establece el fondo de recuperación y resiliencia, así como de las actuaciones que se están llevando a cabo para su gestión.

En este primer encuentro, los expertos aportaron las principales claves para comprender los retos y riesgos que afronta el Estado español para realizar una adecuada gestión de los fondos, que como señaló María López-Escorial, presidente de Fundación Haz, España es el primer país de la Unión en recibir los fondos, lo que implica “una gran oportunidad y un riesgo alto”, que afectará a las futuras generaciones “si no se aprovecha bien”.

Asimismo, Ignacio Gomá, presidente de Fundación Hay Derecho, también destacó el valor de la transparencia como “elemento primordial” para el buen funcionamiento de las instituciones, que deberían guiarse por los valores del buen gobierno: rendición de cuentas, eficacia, imparcialidad y participación, de manera que se fomente la integridad y el valor de las decisiones y de las conductas, para que sean responsables, honestas, solidarias y justas.

La magnitud de estos fondos de recuperación no solo es cuantitativa -las instituciones europeas han destinado 750.000 millones para los Fondos Next Generation-, sino que esta inversión aspira a que la recuperación sobre los efectos y las consecuencias de la pandemia de la covid-19 por parte de los países miembro, se realice mediante la modernización de las administraciones públicas, la digitalización de la economía, combatiendo el cambio climático y mejorando la cohesión territorial y social de los estados.

Según las aportaciones de los diferentes expertos que han participado en el webinar, moderado por Javier Martín Cavanna, director de Compromiso y Transparencia, la clave de la recuperación en los términos previstos por la Unión Europea está en una gestión eficiente y rápida, principalmente, lo que supone un desafío para cada país y todos los actores implicados: Administraciones públicas, sector privado y organizaciones de la sociedad civil.

Primer reto: las tres condiciones de Europa

En primer lugar, los Fondos Next Generation son una medida de recuperación que implica contraer una nueva deuda por parte de todos los europeos. Así lo ha indicado el eurodiputado Jonás Fernández, que ha afirmado que aunque las instituciones europeas han establecido una serie de medidas de control sobre la ejecución de los planes nacionales, son los propios Estados miembros quienes determinan “cómo y en qué” se puede hacer uso de estos recursos.

En este sentido, el Reglamento del Parlamento europeo y del Consejo establece una serie de condiciones que tienen que cumplir los Estados miembros que soliciten hacer uso de esta financiación. Estas condiciones están basadas en tres líneas de actuación:

• Incluir en los planes nacionales de ejecución de los fondos las recomendaciones específicas que la Comisión Europea produjo para cada país miembro en los años 2019 y 2020. En el caso de España estas recomendaciones consistían en mejorar la sostenibilidad del sistema de pensiones y las políticas de mejora de empleo, entre otras.
• Las actividades que pueden recibir el apoyo de los fondos europeos deben estar vinculadas a: combatir el cambio climático, incluir una agenda digital o la digitalización de la economía, mejorar la cohesión territorial y social dentro del estado miembro, acelerar la modernización de las administraciones públicas y mejorar el sistema sanitario nacional.
• Aprobar medidas fiscales para mejorar la evolución del déficit público. Aunque actualmente esta medida no está activada como condición para acceder a los fondos, debido a que la situación de la pandemia no permite a los estados avanzar hacia una deuda pública por debajo del 60%, sí está previsto que para la primavera de 2022 los países solicitantes deberán aprobar unas nuevas reglas fiscales para alcanzar ese objetivo de déficit.

Como se ha señalado al principio, los Fondos Next Generation son una deuda que debe ser amortizada en el futuro, por lo que las actuaciones de los países deben estar dirigidas a la creación de nuevos recursos propios, para permitir la amortización.

Segundo reto: canalizar la participación

A lo largo de la pandemia de la covid-19 se ha podido comprobar la importancia que tiene la acción colectiva para gestionar la crisis. En esta misma línea, los Fondos Next Generation EU han sido concebidos como un mecanismo de recuperación participativo.

Sobre este aspecto, el eurodiputado Fernández ha señalado que el colegislador europeo espera que los planes de recuperación se redacten mediante un sistema participativo, donde los diferentes grupos de interés puedan alinear los intereses de sus colectivos.

Sin embargo, los otros expertos participantes del webinar han afirmado que, hasta ahora, el Gobierno no ha desarrollado los mecanismos adecuados para canalizar esta participación, ya que ni la sociedad civil, ni el sector privado, ni las administraciones públicas de las comunidades autónomas y las entidades locales han sido convocadas a participar en el diseño del plan de recuperación.

En este sentido, Elisa de la Nuez ha indicado que el Real Decreto Ley establece algunos mecanismos para articular esa interlocución, pero la sensación es que no todos los órganos administrativos tienen el mismo nivel de interlocución, lo que implica que algunos agentes que quieran presentar propuestas no saben cómo deben hacerlo o a quién deben dirigirse, lo que supone un problema de participación.

Asimismo, Alberto S. Navalpotro explicaba que tampoco se ha contado con la participación del sector de la pequeña y mediana empresa en el proceso de elaboración del plan de los fondos, porque se desconocen los canales; aunque espera que se les tenga en cuenta, puesto que las pymes son dos tercios de la generación de empleo de España y existe la misma proporción en la generación de riqueza del PIB.

Tercer reto: la reconstrucción del tejido empresarial

En cuanto al sector de las pymes, uno de los más perjudicados por la pandemia de la covid-19, Navalpotro ha señalado la importancia de aprovechar la oportunidad que ofrecen los Fondos Next Generation EU para crear un verdadero mercado de financiación no bancaria para este sector empresarial.

Cabe señalar que en España la financiación de la mediana empresa está basado en la financiación bancaria, porque el llamado ‘mercado de capitales’ no es accesible para este tipo de entidades.

Actualmente, la pyme española se encuentra en una situación muy desfavorable, ya que no está siendo rentable, ni solvente y no es competitiva, en comparación con las homólogas europeas. Además, todavía no había recuperado la rentabilidad anterior a la crisis financiera de 2008, cuando la pandemia ha agravado esta situación, dando como resultado que más de la mitad de las pymes españolas presenten resultados negativos en el último ejercicio.

Según Navalpotro, la única forma de revertir esta situación es con la inversión productiva, que es lo que están promoviendo desde el sector con respecto al programa Next Generation EU, para que se refuerce la solvencia de las pymes para proyectos de inversión.

La oportunidad de gestionar un mercado, más allá de los mecanismos públicos de financiación, sería el préstamo participativo, una herramienta financiera que permite resolver la solvencia y hace que las empresas sean “más atractivas para los bancos”. Aunque todavía no funciona en España, Navalpotro considera que sería posible recrearlo, porque existe el precedente de la aprobación de la Comisión Europea para un programa similar que presentó Francia de 20.000 millones para financiar a la mediana empresa, con préstamos participativos a ocho años.

Desde el sector español se considera que esta sería la respuesta de cómo se puede hacer un mercado nacional de pymes más sólidas.

Riesgo: ejecución rápida, menos controles y garantías

Uno de los conflictos a los que se enfrenta la Administración pública española en la gestión de los Fondos Next Generation es tener que encontrar el equilibrio entre un sistema de ejecución de los fondos rápido y ágil, sin renunciar a un sistema de controles y garantías que permita asegurar la adecuada gestión e inversión de los mismos.

Desde el punto de vista de De la Nuez, el Real Decreto-ley 36/2020, por el que se aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, suprime los controles que la legislación española establece para la Administración pública para evitar los abusos que se han dado en el pasado, especialmente en materias sobre contratación, subvenciones y convenios con el sector privado.

Por otra parte, el Plan de recuperación y resiliencia tiene un carácter muy “centralizado” en los organismos de la Administración General del Estado y la presidencia del Gobierno, pues su ejecución depende de la Comisión que se compone básicamente del Consejo de Ministros, junto alguna secretaría de Estado competente. Este modelo, tan político, implica la exclusión de otros organismos que ejerzan de contrapesos al poder de la Administración central.

Además, De la Nuez señala que “no podemos olvidar que este plan se ha aprobado mediante un Real-Decreto ley”, siendo una norma aprobada sin tramitación parlamentaria previa, ni requiere de las evaluaciones o informes exigidos por otras normas como los proyectos de ley.

Por lo tanto, los riesgos de este modelo de ejecución están en la disminución de mecanismos de controles y garantías internos, mientras que no se ha establecido un sistema de contrapesos, ya sea por parte de la sociedad civil, crear una comisión de técnicos, o una agencia externa independiente.

Riesgo: politización de la gestión de los Fondos

Unida a la centralización de la gestión de los Fondos, existe la preocupación de que la gestión de los mismos se convierta en una cuestión política, en detrimento de otros intereses. En este aspecto, Gregorio Moreno, ha destacado que el papel de las comunidades autónomas hasta ahora solo ha sido de “meros ejecutores de los presupuestos”, que el Estado les ha ido transfiriendo a través de partidas y de manera sectorizada.

Esta realidad muestra una separación entre la coordinación general que debería existir, con un papel más activo por parte de la Administración autonómica, y el verdadero papel que están asumiendo. Según explicaba Moreno, el Real-Decreto Ley establece la creación de una Conferencia sectorial para la coordinación de los mecanismos de recuperación y resiliencia, que hasta ahora solo se ha reunido una sola vez, con ocasión del acto de su constitución, y su principal función resulta ser la transmisión informativa sobre la ejecución de los fondos.

Por otra parte, la gestión del plan recaerá en los departamentos ministeriales, lo que supone un modo de actuación sectorial y con diversidad de criterios, según establezca cada ministerio y las consejerías sectoriales de las comunidades autónomas.

Asimismo, Moreno señala que la gestión de los fondos va a ser “muy complicada” debido a dos aspectos principales: por un lado, son cantidades de dinero desconocidas por los técnicos de las Administraciones, y estas cantidades deberán ser afrontadas por una Administración envejecida y con problemas de gestión; por otra parte, son fondos de nueva creación que implican el desarrollo de  nuevos procedimientos de seguimiento y administración, por lo que los empleados públicos deberán ser formados para convertirlos en expertos en gestión de fondos europeos.

En definitiva, existe “un riesgo importante” en la ejecución de los fondos, que las Administraciones públicas deberán realizar aprovechando al personal que tienen y necesitarán acudir a la gestión externa, “porque si no será imposible”, afirma Moreno.